Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys ry

www.rakennussuojelu.com

Ympäristöministeriö

L A U S U N T O

ehdotuksesta maankäyttö ja rakennuslain muutosta koskevaksi hallituksen

esitykseksi 15.2.2008 YM/500/2007

Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys ry haluaa kiittää ympäristöministeriötä lausuntovaiheessa hyvin perustellen esitetystä ehdotuksesta.

Suomessa ei ole valtakunnan tasolla toimivaa rakennussuojeluyhdistystä. Tästä syystä Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys ry kokee velvollisuutenaan tuoda oman erityisalueensa osalta esiin myös valtakunnallisella tasolla seuraavia näkemyksiä, jotka liittyvät yhdistyksen toimialaan.

1. Kestävän lämmitysjärjestelmän edistäminen

Ilmastonmuutoksen hillinnän ja muidenkin ympäristönäkökohtien kannalta olisi perusteltua, että asemakaavassa voitaisiin nykyistä tehokkaammin ohjata lämmitystapavalintoja. Jotta tämä olisi mahdollista, maankäyttö- ja rakennuslakiin on otettava tästä nimenomainen säännös.

Vaikka pakolla tapahtuva liittyminen kaukolämpöverkkoon mahdollistaisi hyvinkin laajojen alueiden osalta keskitetyn lämmitysjärjestelmän muodostumisen, olisi suotavaa tuoda ennen eduskunnan päätöstä esiin ne riittävän kattavat käytännön tason tutkimukset tai selvitykset, joiden pohjalta olisi havaittavissa kyseisen menettelytavan edesauttavan perustelussa mainittuja arvoja.

Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys suhtautuu epäillen pakolla toteutettavan kaukolämpöliittymän etuihin. On ilmeistä, että ilma- ja maalämpöpumppu tai perinteinen puupohjainen lämmitysmuoto on kestävän kehityksen kannalta suositeltavampi lämmitysmuoto kuin raskaaseen infraan pohjautuva keskistetty kaukolämpö. Vaikka pääkaupunkiseudulla kaukolämmön perustan muodostama kivihiili ei sinänsä aiheuta pienhiukkasia verkoston alueella, sen kuljetus, varastointi ja vaikutus ilmastonmuutoksen hillitsemisessä on yksiselitteisen kielteinen.

Erityisesti pientalojen osalta on epäekologista asettaa niille pakollinen liittyminen kaukolämpöverkostoon. Pakolla tapahtuva liittyminen ei myöskään välttämättä tarkoita rakennuskustannusten laskemista. Päinvastainen kehitys olisi todennäköisempää. Matalaenergiarakentaminen tai vanhan rakennuskannan suojelu ovat kustannustehokkaampia keinoja energian säästämiseksi. Erityisesti vanhan rakennuksen asettaminen kaavoitusteknisesti vähintään arvoneutraaliin asemaan uudisrakentamiseen verrattuna on ylivoimaisen tehokkainta rakennuskannan elinkaareen liittyvää energian säästämistä.

Rakennussuojeluyhdistys haluaa sen sijaan korostaa senkaltaisen uudisrakentamisen epätarkoituksenmukaisuutta, jossa lämmitys perustuu ainoastaan sähkö- tai öljylämmitykseen. On järkevää, että eriasteisissa kaavoissa ohjeistetaan alueen rakennuskannan lämmitysmuotoja kestävän kehityksen mukaiseksi.

Rakentamisvaiheessa tapahtuvat lämmitysmuotojen valinnat ovat hyväksyttävämpiä kuin jälkeenpäin tapahtuvat, jo olemassa olevaan rakennuskantaan kohdistuvat määräykset.

Ehdotuksen muotoilu

57 a § Sähkö- ja öljypohjaisen lämmitysmuodon kielto

Kaavassa, johon rakennuslupa voisi perustua, voidaan antaa määräys rakennuksen sellaisten lämmitysmuotojen kieltämisestä, jotka pohjautuvat ainoana lämmitysmuotona sähköön tai öljyyn, jos määräys on tarpeen energian tehokkaan ja kestävän käytön, kestävän kehityksen, ilmastotavoitteiden tai asemakaavan muiden tavoitteiden kannalta.

2. Maaseudun kylien rakentamisen ohjaus

Kestävän kehityksen kannalta on tarpeen helpottaa ja yksinkertaistaa rakentamista suunnittelutarvealueiden ulkopuolella. Rakennuslupaharkinnan yksinkertaistamisen lisäksi myös rakennusteknisten vaatimusten asemakaavoituksellista harkintaa tulisi lisätä.

Ei vain suunnittelutarvealueiden ulkopuolisessa rakentamisessa vaan myös olemassa olevien taajama-alueiden jätevesien käsittelyyn liittyvien määräysten voimistaminen niin, että kestävän kehityksen ja rajallisten luonnonvarojen asettamat reunaehdot nykyistä selkeämmin ohjaavat viranomaismääräyksiä.

Vuoden 2008 tasolla on arvioitu tarvittavan noin 2 miljardia euroa vanhojen, erityisesti maaseudun haja-asutusalueilla sijaitsevien rakennusten jätevesijärjestelmien rakentamiseen. Kustannus- ja hyötyarvioinneissa ei ole kyetty osoittamaan positiivista perustetta kyseisille vaatimuksille. Kuivakäymälöiden lisääntymisen mukanaan tuoma panostustarpeen vähentyminen kunnallistekniikassa on huomattava.

Maankäyttö- ja rakennuslakiin olisi tarkoituksenmukaista lisätä kunnalle alueellaan tapahtuvaa ympäristö- ja rakennusteknisten vaatimusten harkintaa. Ympäristöministeriö voisi osaltaan kunnallisella tasolla ohjeistaa myönteisiä tavoitteita toteuttavien keinojen valikoimaa.

Asemakaava, joka sisältää rakennussuojelua koskevan merkinnän, voi sisältää rakennuslupaan kohdistuvia merkittäviä poikkeamia rakentamisen säännöistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista.

Ehdotuksen muotoilu

175 § Poikkeaminen rakennusluvan yhteydessä

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi 171 ja 172 §:ssä säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, milloin on kysymys sellaisesta poikkeamisesta rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista, joka ei ole vaikutuksiltaan merkittävä.

Rakennuslupa, joka pohjautuu kyseisen poikkeamisen mahdollistaviin kaavan määräyksiin tai rakennustapaohjeisiin, voi sisältää sellaisia poikkeamisia rakentamista koskevista säännöistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista, jotka voivat olla vaikutuksiltaan merkittäviä.

Jos poikkeaminen kuitenkin koskee asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden ylittämistä tai pääasiallisen käyttötarkoituksen muutosta, se voi olla vain vähäinen.

Mikäli kaavassa tai rakennustapaohjeissa ei toisin määrätä, rakennuksen teknisiä ja näitä vastaavia ominaisuuksia koskevan poikkeuksen edellytyksenä on lisäksi, ettei poikkeaminen merkitse rakentamiselle asetettujen keskeisten vaatimusten syrjäytymistä.

3. Purkamisluvan ja rakennusluvan välisen suhteen selkeyttäminen

Valmistelussa selkiyttämisen tarve on tullut hyvin esiin.

Purkamisluvan myöntämiselle on lain 139 §:ssä säädetty edellytykset. Niiden tarkoituksena on varmistaa, ettei purkamisella hävitetä rakennettuun ympäristöön sisältyviä arvoja ennen kuin on ratkaistu kysymys näiden arvojen suojelemista kaavalla tai erityislain, rakennussuojelulain, nojalla. Jos purkaminen sisältyy rakennuslupaan, vastaavia edellytyksiä rakennetun ympäristön arvojen turvaamisesta ei sisälly rakennusluvan edellytyksiin.

Siten tämän kysymyksen harkinta rakennusluvan yhteydessä jää puutteelliseksi. Purkamisluvasta valitusoikeus on kaikilla kunnan jäsenillä, kun taas rakennusluvasta saavat valittaa vain naapuruston kiinteistöjen omistajat tai haltijat.

Siten purkamismahdollisuuden saaminen yhdistämällä se rakennuslupaan ei oikeudellisesti tule saman harkinnan kohteeksi ja valitusoikeus on huomattavasti suppeampi kuin erillisessä purkamisluvassa.

Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistyksen käsityksen mukaan on hyvä säilyttää rajallisilla resursseilla toimivan kunnan rakennusvalvontaviranomaisten tehtävänä vain rakennusluvan edellytysten arviointi. Rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen suojelun tai hävittämisen, muiden mukana asemakaavoituksen vanhentuneisuuden, arviointia varten on toimivampia mahdollisuuksia kuin rakennusvalvonta tai alueellinen ympäristökeskus.

On olemassa aiheellinen pelko, ettei rakennusvalvonnassa tai alueellisessa ympäristökeskuksessa tapahtuva purkamisluvan edellytysten listaaminen tosiasiallisesti muuta vuosikymmeniä vanhaa perinnettä käsitellä purkamisluvat rakennusluvalle alisteisesti. Koska kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesta linjauksesta, sen pitää näkyä myös käytännön toteutuksen valinnassa.

Muotoilu A − valitusoikeus: kunnan jäsenyys ja muut

Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys pitää lähtökohtaisesti ajatusta kunnan jäsenyyteen pohjaavasta valitusoikeutuksesta hyväksyttävänä. Lausuntokierroksella ollut muotoilu vastasi hyvin perustuslain ja maankäyttö- ja rakennuslain perusarvoja yksilön vastuusta kulttuuriympäristön suojelusta.

Ympäristöministeriön tulisikin ottaa paremmin huomioon kansalaisyhteiskunnan asettamat vaatimukset myös kulttuuriympäristön suojelussa, ja esittää alkuperäisen lausunnon mukaista kunnanjäsenyyteen perustuvaa valitusoikeutta rakennusten purkamisen mahdollistavista luvista.

Se, lisätäänkö resursseja hallinto-oikeuteen valitusten käsittelyä varten vai alueelliselle ympäristökeskukselle valmistelun parantamiseksi, on arvovalinta. Yksiasteisella valitusmenettelyllä tapahtuva purkamislupakäsittely hallinto-oikeudessa olisi miellettävä keskustelun välineeksi arvokkaaksi koetusta kulttuuriympäristöstä.

Muotoilu B − valitusoikeus: yhdistykset, paikallinen maakuntamuseo ja Museovirasto

Suomalainen hallinto ei vielä ole kehittynyt sille asteelle, että yksittäisellä henkilöllä olisi lupa arvioida ja valittaa rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- tai muiden arvojen hävittämisestä. Siksi olisi syytä laajentaa valitusoikeus kaikkien rakennettuun ympäristöön sisältyvien perinne-, kauneus- ja muiden arvojen vaarantumisen osalta myös sellaisille rekisteröidyille yhdistyksille, joiden tarkoituksena on kulttuuriarvojen suojelun edistäminen toimialueellaan, sekä alueellisille maakuntamuseoille ja Museovirastolle.

Perustelut

Muutoksen tavoitteena on turvata se, että rakennettuun ympäristöön sisältyvät arvot tulevat selvitetyiksi ennen kuin mahdollinen purkaminen pannaan toimeen. Valitusoikeutettujen piiriä on muutoksessa laajennettava joko yhteneväksi purkamisluvasta valittamaan oikeutettujen kanssa tai lain määrittämien tahojen mukaiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain määrittämän kunnan kaavamonopolin alueelliseksi vastapainoksi asetettu paikallisten asukkaiden, maaomistajien ja yhdistysten asema pitää asettua myös rakennetun ympäristöön sisältyvien arvojen osalta siihen suhteeseen mihin se eduskunnassa maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä on asetettu.

Ympäristöministeriön lausuntokierroksella muuttunut esitys ei tältä osin vastaa eduskunnan määrittämiä maankäyttö- ja rakennuslain lähtökohtia.

Ehdotuksen muotoilu A

192 § Valitusoikeus rakennus ja toimenpidelupapäätöksestä sekä maisematyölupa ja purkamislupapäätöksestä

— — — — — — — — — — — — — —

Jos rakennusluvan mukainen rakentaminen merkitsee purkamislupaa edellyttävän rakennuksen purkamista, valitusoikeus rakennusluvasta on kunnan jäsenellä, toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on kulttuuriarvojen suojelun edistäminen, alueellisella ympäristökeskuksella, alueellisella maakuntamuseolla sekä Museovirastolla.

Ehdotuksen muotoilu B

192 § Valitusoikeus rakennus ja toimenpidelupapäätöksestä sekä maisematyölupa ja purkamislupapäätöksestä

— — — — — — — — — — — — — —

Jos rakennusluvan mukainen rakentaminen merkitsee purkamislupaa edellyttävän rakennuksen purkamista, valitusoikeus rakennusluvasta on myös toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on kulttuuriarvojen suojelun edistäminen, alueellisella ympäristökeskuksella, alueellisella maakuntamuseolla sekä Museovirastolla.

4. Purkamisluvan ja poikkeamispäätöksen sekä suunnittelutarveratkaisun välisen suhteen selkeyttäminen

Valmistelussa esiintyvät perusteet toivat myös kyseisen tarpeen hyvin esiin.

Purkamisluvan myöntämiselle on lain 139 §:ssä säädetty edellytykset. Niiden tarkoituksena on varmistaa, ettei purkamisella hävitetä rakennettuun ympäristöön sisältyviä arvoja ennen kuin on ratkaistu kysymys näiden arvojen suojelemisesta kaavalla tai erityislain, rakennussuojelulain, nojalla. Jos purkaminen sisältyy poikkeamispäätökseen tai suunnittelutarveratkaisuun, vastaavia edellytyksiä rakennetun ympäristön arvojen turvaamisesta ei sisälly purkamisen edellytyksiin.

Tämän kysymyksen harkinta poikkeamispäätöksen ja suunnittelutarveratkaisun yhteydessä jää puutteelliseksi. Purkamisluvasta valitusoikeus on kaikilla kunnan jäsenillä, kun taas poikkeamispäätöksen ja suunnittelutarveratkaisun liittyvä valitusoikeus on selkeästi suppeampi.

Siten purkamismahdollisuuden saaminen yhdistämällä se poikkeamispäätökseen ja suunnittelutarveratkaisuun ei oikeudellisesti tule saman harkinnan kohteeksi, ja valitusoikeus on huomattavasti suppeampi kuin erillisessä purkamisluvassa.

Poikkeamispäätöksien sekä suunnittelutarveratkaisujen käyttäminen selkeästi lain ja määräysten vastaisten lupien perustana on olemassa useita ikäviä esimerkkejä. Tilanteissa, joissa on käytetty poikkeamislupamenettelyä selkeästi asemakaavan vastaisissa ratkaisuissa, ja erityisesti silloin kun poikkeusluvalla toteutettava ratkaisu on käytännössä hylätty asemakaavoituksessa, on tarkoituksenmukaista myös poikkeamisluvan osalta hyväksyä asemakaavoituksessa mainitut valitusoikeuden haltijat.

Valitusoikeuden laajentamisella, myös tältä osin, ensisijaisesti varmistetaan voimassaolevien normien noudattaminen. Se, että osa toimenpiteistä jäisi toteuttamatta pelkän valitusoikeuden olemassaololla, osoittaa kuinka tärkeä lakien, ohjeiden ja sääntöjen hallinto-oikeudessa tapahtuva riippumaton arviointimahdollisuus on.

Ehdotuksen muotoilu

193 § Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta

Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137§:n mukaisesta päätöksestä on:

1) kunnan jäsenellä;

2) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla tai haltijalla;

— — — — — — — — — — — — — —

Tampereella 15.3.2008